L'estratègia d'acció exterior d'Espanya: notes a peu de pàgina

Unes i altres són tants que resulta impossible citar-los tots, bastant esmentar, a títol il·lustratiu, entre les Estratègies, les de Economia Circular, intel·ligència Artificial o acció Exterior; entre les Fulles de Ruta, les de hidrogen, autoconsum o Gestió Sostenible de Matèries Primes Minerals; i, entre els Plans, els de Adaptació al Canvi Climàtic, Subvencions o Simplificació Administrativa i Reducció de Càrregues.

 

Aquesta motorització planificadora, equivalent en certa manera a la motorització legislativa que al seu dia va posar en relleu Carl Schmitt, ens planteja el dilema de quina categoria a abordar -estratègia, full de ruta o pla- i quin tema a tractar -economia circular, acció exterior, matèries primeres minerals, canvi climàtic o subvencions-. Un dilema la resolució del qual ens obliga a servir-nos d'algun criteri de selecció, com l'interès, la rellevància o la transcendència de cada categoria o tema, el seu encaix en alguna de les polítiques estatals bàsiques -exterior, justícia, defensa, educació, seguretat- o ambdues coses alhora, cosa que en última instància sembla aconsellable. A partir d'aquest criteri, el camí a seguir, un cop clar, ens condueix a l'acció exterior i, en concret, a la Estratègia d'Acció Exterior 2025-2028, perquè aquesta és la que reuneix les condicions d'interès, rellevància o transcendència, així com la d'acció estatal bàsica.

 

Una Estratègia que porta per títol secundari el d'“Una política exterior amb identitat pròpia”, la qual cosa presenta d'entrada un greu problema conceptual, en utilitzar com a sinònims dos termes que no ho són: “Acció Exterior” -títol primari- i “Política Exterior” -títol secundari-. La Llei 2/2014, de 25 de març, d'acció i del servei exterior de l'Estat, defineix tots dos, considerant el primer com el conjunt d'actuacions que duen a terme a l'exterior els òrgans constitucionals i les administracions públiques en l'exercici de les seves competències respectives, i el segon com el conjunt de decisions del Gobierno en les seves relacions amb altres actors de l'escena internacional, per definir, promoure, desenvolupar i defensar els valors i interessos espanyols a l'exterior, de manera que la Acció Exterior ha de subordinar-se a les directrius i coordinació de la Política Exterior, i no al revés.

 

A aquesta manca de precisió conceptual, emprant sinònimament dos termes que, encara que interrelacionats, són diferents, s'uneix una altra, més gran si és possible, de fer passar per política d'Estat el que no és més que política de Gobierno. A la introducció a l'Estratègia, el Ministre d'Afers Exteriors, José Manuel Albares, afirma que aquesta és fruit d'«un ampli procés participatiu» que va incloure comunitats, entitats locals, partits, societat civil i experts, i que per tant és «un projecte de país i de futur». En fer aquestes dues afirmacions passa per alt, però, un element clau en la formulació d'aquesta projecció exterior, i és el del paper que sobre això havia d'haver jugat la màxima representació de la sobirania popular, Cortes Generales, i que en aquest cas -com en tants altres- no ho va fer, en no haver estat debatuda, ni tampoc aprovada, per elles, per fer d'aquesta projecció una autèntica política d'Estat.

 

Una autèntica política d'Estat que vingui també conformada per un més que desitjable consens en els seus fins, interessos i valors, per evitar canvis radicals i sobtats que posin en dubte la seva credibilitat, alterant tres principis essencials que han de romandre al marge de prioritats ideològiques o tàctiques: claredat, continuïtat i coherència. La claredat, per exemple, s'ha trobat a faltar en les negociacions recents sobre Gibraltar; la continuïtat, en la posició espanyola sobre el Sahara Occidental; i la coherència, en la nostra contribució a l'agenda europea, per la flagrant contradicció entre les afirmacions contingudes a l'Estratègia sobre la nostra aportació a l'estabilitat, resiliència i eficàcia de la Unión Europea i la realitat d'uns fets que obstinadament s'imposen a aquelles, per més que s'intenti canviar el relat.

 

El canvi d'opinió en matèries que haurien d'enfortir el nostre paper com a socis d'una Europa reforçada i compromesa, com a defensa, emigració, relacions amb China i, darrerament, a la Conferencia de Seguridad de Munich, dissuasió nuclear, constitueixen una evident posició discordant en l'àmbit comunitari, en particular amb determinats membres, com Roma o Berlín. Una posició discordant que, si passem de l'esfera política a la jurídica, la trobem reflectida en la transposició de les directives europees, en què liderem el llistat d'incompliment d'aquestes, amb més de 100 sense transposar, el dèficit més gran de tots els Estats membres, i amb 92 infraccions obertes per la Comisión, amb el corresponent risc d'imposició de sancions per part del Tribunal de Justicia de la Unión, per no haver integrat aquestes directives al nostre ordenament jurídic.

 

Indicador de Compliment Normatiu (UE)	Xifra / Quantitat
Directives europees sense transposar	Més de 100
Infraccions obertes per la Comisión	92
Posició al llistat d'incompliment	Líder (Major dèficit d'Estats membres)

 

Finalment, l'Estratègia, a la seva part III, relativa a «Fonaments i eines de l'Acció Exterior», conté un apartat titulat «Un Servei Exterior preparat per al futur», que tampoc no es compadeix amb la realitat, atesa la manca de recursos humans i materials de les nostres Embajadas y Consulados per fer front a les conseqüències pràctiques de determinades iniciatives legislatives, com les derivades de la Llei de Memòria Històrica i, més recentment, la seqüela, la Llei de Memòria Democràtica. La Asociación de Diplomáticos Españoles (ADE) ha assenyalat en múltiples ocasions que el nostre Servei Exterior, i en concret la seva xarxa consular, està molt lluny d'estar adaptat a les realitats i necessitats, malgrat les afirmacions en contra de l'Estratègia. Una avaluació i rendició de comptes de l'Estratègia anterior hauria estat molt útil com a punt de partida d'aquestes afirmacions, però no ha estat el cas.

 

Antonio Viñal,

Advocat Avco Legal

 

Claus i preguntes freqüents sobre aquesta anàlisi

Quina és la diferència crítica entre Acció Exterior i Política Exterior segons l?autor?

L´autor assenyala que l´Acció Exterior és el conjunt d´actuacions tècniques d´òrgans i administracions, mentre que la Política Exterior emana de les decisions del Govern per defensar valors i interessos. La normativa estableix que l'acció exterior ha d'estar subordinada a la política exterior.

Per què l'Estratègia d'Acció Exterior 2025-2028 es qüestiona com a política d'Estat?

Es qüestiona perquè, tot i ser presentada com un «projecte de país», no ha estat debatuda ni aprovada per les Corts Generals, cosa que la redueix a una política de Govern en lloc d'una política d'Estat amb consens de la sobirania popular.

Quines deficiències tècniques presenta Espanya en la relació amb la Unió Europea?

Espanya lidera l'incompliment en la transposició de directives europees amb més de 100 normes pendents i acumula 92 infraccions obertes per la Comissió, cosa que genera un risc real de sancions per part del Tribunal de Justícia de la Unió.

[